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Assessoria de Comunicação da AMM
Associação Mineira de Municípios
Os municípios devem assegurar a divulgação clara e pública dos elementos essenciais de cada emenda.
As emendas parlamentares impositivas vêm ganhando espaço no âmbito
municipal e já representam uma realidade relevante para a gestão pública
local. O mecanismo permite que vereadores indiquem a destinação de parte
dos recursos previstos no orçamento, ampliando a participação do Poder
Legislativo no processo de definição das despesas públicas.
Embora a participação parlamentar no orçamento seja legítima e integre o
sistema constitucional de planejamento, autorização, fiscalização e controle
das finanças públicas, a adoção das emendas impositivas pelos municípios
exige atenção. A execução desses recursos deve observar limites
constitucionais, fiscais, administrativos e operacionais, sob pena de
comprometer a organização do orçamento, a continuidade de políticas públicas
essenciais e a responsabilidade fiscal da Administração Municipal.
A atuação parlamentar em matéria orçamentária não é absoluta. As emendas
devem ser compatíveis com o Plano Plurianual, com a Lei de Diretrizes
Orçamentárias e com a Lei Orçamentária Anual. Também devem indicar os
recursos necessários, observar os limites constitucionais e respeitar os
princípios da transparência, rastreabilidade, publicidade e eficiência.
No âmbito federal, as emendas parlamentares impositivas foram incorporadas
ao sistema constitucional em 2015, com o objetivo de assegurar a execução
obrigatória de determinadas programações incluídas pelo Poder Legislativo na
Lei Orçamentária Anual. Atualmente, a Constituição Federal estabelece limites
percentuais para as emendas individuais ao orçamento federal, com destinação
mínima de parte dos recursos para ações e serviços públicos de saúde.
Em Minas Gerais, a Constituição Estadual também disciplina a matéria. Para a
Lei Orçamentária Anual de 2027 e exercícios seguintes, passou a prever o
limite de 1,55% da receita corrente líquida para emendas individuais, com
metade destinada a ações e serviços públicos de saúde, além de 0,75% da
receita corrente líquida para emendas de blocos e bancadas da Assembleia
Legislativa.
A Constituição Estadual admite a não execução das emendas em caso de
impedimento técnico insuperável e passou a exigir expressamente a
observância dos princípios da transparência, rastreabilidade, publicidade e
eficiência.
O Supremo Tribunal Federal também tem atuado na definição dos limites
constitucionais das emendas parlamentares impositivas, especialmente quanto
aos percentuais aplicáveis aos entes subnacionais, à transparência na execução orçamentária e à possibilidade de reprodução, por Estados e municípios, das modalidades previstas no modelo federal.
Em julgados recentes, o STF reforçou que as normas constitucionais relativas
ao processo legislativo orçamentário devem ser observadas pelos entes
federativos e destacou a necessidade de transparência, rastreabilidade e
controle na execução das emendas. O Tribunal também tem analisado com
cautela a criação de modalidades de emendas impositivas sem
correspondência direta no modelo constitucional federal, especialmente quando
possam restringir indevidamente a competência do Poder Executivo para o
planejamento e a execução orçamentária.
A transparência é um dos pontos centrais da matéria. Os municípios devem
assegurar a divulgação clara e pública dos elementos essenciais de cada
emenda, como autoria, valor, objeto, beneficiário, programação orçamentária,
estágio de execução e prestação de contas.
A ausência de transparência ou de rastreabilidade pode comprometer a
regularidade da execução, dificultar a comprovação da correta aplicação dos
recursos públicos e ensejar a atuação dos órgãos de controle.
No âmbito do controle externo estadual, o Tribunal de Contas do Estado de
Minas Gerais editou a Instrução Normativa nº 5/2025, que estabelece normas
destinadas a assegurar a transparência, a rastreabilidade e a conformidade
constitucional das emendas parlamentares estaduais e municipais.
A norma determina que os municípios acompanhem os recursos em todas as
etapas da execução orçamentária e financeira, mediante a adoção de
identificadores contábeis específicos para cada emenda. Também exige que os
recursos sejam movimentados em conta bancária específica, vedando saques
em espécie, contas intermediárias ou outros mecanismos que dificultem a
identificação do fornecedor, do prestador de serviço, do beneficiário final ou da
destinação dos valores.
Também devem ser divulgadas, em meio digital de acesso público, informações
como autoria e código da emenda, objeto, valor, órgão executor, beneficiário,
localidade atendida, cronograma de execução, instrumentos jurídicos
vinculados, plano de trabalho, relatório de gestão, dados bancários e
identificação do gestor responsável. Essas informações devem estar
disponíveis antes do início da execução orçamentária e financeira da emenda.
O TCE-MG também determinou que Estado e municípios adaptem seus
sistemas contábeis, orçamentários e financeiros, assegurem o registro e o
rastreamento das emendas, regulamentem os procedimentos de proposição e execução, aperfeiçoem a transparência dos recursos destinados a entidades
privadas e promovam auditorias por meio dos sistemas de controle interno.
Desde 1º de janeiro de 2026, merece atenção especial a determinação do
TCE-MG de suspensão da execução orçamentária e financeira das emendas
parlamentares enquanto não for demonstrado o cumprimento das exigências
de transparência, publicidade e rastreabilidade previstas no art. 163-A da
Constituição Federal.
Para os municípios, a expansão das emendas impositivas produz impactos
relevantes. Diferentemente da União, que concentra maior parcela da
arrecadação nacional, as administrações municipais lidam com restrições
fiscais, aumento de despesas obrigatórias e pressão crescente pela prestação
de serviços públicos essenciais, como saúde, educação, assistência social,
saneamento, limpeza urbana, transporte e infraestrutura.
Quando instituídas ou executadas sem critérios técnicos adequados, as
emendas impositivas podem fragmentar o orçamento municipal, reduzir a
capacidade de planejamento do Poder Executivo, dificultar a implementação de
políticas públicas estruturantes e exigir complementação de recursos pelo
município para viabilizar obras ou serviços indicados pelo Legislativo.
Pesquisa nacional da Confederação Nacional de Municípios (CNM), com participação de 3.207 municípios, indica que as emendas impositivas de vereadores já fazem parte da realidade local: em 47% dos Municípios pesquisados, os vereadores possuem o direito de apresentar emendas impositivas.
Em Minas Gerais, os números são ainda mais expressivos. Dos municípios
mineiros que responderam à pesquisa, 521 informaram que os vereadores
possuem o direito de apresentar emendas impositivas ao orçamento, o que
corresponde a 64,87% dos respondentes.
Diante desse cenário, os municípios devem atuar preventivamente. É
recomendável revisar a Lei Orgânica Municipal, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, a fim de verificar a compatibilidade
das emedas parlamentares com os parâmetros constitucionais, jurisprudenciais
e regulamentares aplicáveis.
A adequada regulamentação das emendas parlamentares impositivas contribui
para a segurança jurídica, fortalece a transparência, reduz riscos de
responsabilização e preserva a capacidade de planejamento dos municípios.
Mais do que cumprir uma exigência formal, trata-se de garantir que os recursos
públicos sejam executados de forma organizada, rastreável e compatível com
as reais necessidades da população.
